1.1  研究背景及意義

隨著教育事業(yè)發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)不斷進(jìn)步，高校撥款的相關(guān)機(jī)制和制度，越來越受到全國乃至世界各個(gè)階層的關(guān)注，尤其是教育大眾化的年代，教育經(jīng)費(fèi)一度按照教育法要求不斷增加，然而教育經(jīng)費(fèi)不斷增長就可以滿足需求擴(kuò)大的問題嗎？所以，教育經(jīng)費(fèi)的使用效率，以及如何進(jìn)行教育撥款便引發(fā)了一系列教育界的尖銳問題。在黨的十八大中，對高等教育任務(wù)提出了明確要求和發(fā)展方向，該項(xiàng)精神的落實(shí)，使我們可以走出一條具有中國社會(huì)主義特色的教育發(fā)展之路。在十八大報(bào)告中，明確提出要加大財(cái)政對教育投入，提高高等教育質(zhì)量，進(jìn)一步推進(jìn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的腳步，明確在新形勢下、新政策下的高等教育發(fā)展方向和發(fā)展進(jìn)程。如何在財(cái)政資金投入提高的前提下，讓財(cái)政撥款用到實(shí)處，讓財(cái)政撥款取得良好效果，成為一個(gè)教育撥款制度重要問題。本文旨在通過研究績效撥款機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)政資金使用效率，提高高等教育水平，培養(yǎng)優(yōu)秀人才，取得科研成果，使財(cái)政資金更好地為社會(huì)服務(wù)。為深入貫徹黨的十八大相關(guān)政策精神，落實(shí)精神政策，全面深化改革，2015 年財(cái)政部、教育部聯(lián)合印發(fā)了《財(cái)政部教育部關(guān)于改革完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知》，通知中明確，高校預(yù)算撥款制度是高等教育財(cái)政改革的重中之重，是促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展的重要前提。但是，近年來現(xiàn)行高校預(yù)算撥款制度也出現(xiàn)了項(xiàng)目在內(nèi)容設(shè)置上的交叉、基本經(jīng)費(fèi)撥款方式不科學(xué)等問題，在高校內(nèi)涵式發(fā)展的激勵(lì)下，高校的撥款制度尚需加強(qiáng)等。同時(shí)，在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）》中，明確提出了要全面提高高等教育質(zhì)量，培養(yǎng)高級專門人才、發(fā)展科學(xué)技術(shù)文化、促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重大任務(wù)。建設(shè)高等教育強(qiáng)國的基本要求，就是高等教育發(fā)展的核心任務(wù)，而提高質(zhì)量就關(guān)系著教育經(jīng)費(fèi)的使用問題，撥款機(jī)制才是根本。 

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1.2  國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

Andreea M.Serban（1998）認(rèn)為，在預(yù)算評估的改革情況中，績效撥款能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)財(cái)政預(yù)算的缺點(diǎn)，將撥款與院校的績效產(chǎn)出結(jié)果相聯(lián)系，預(yù)算的重點(diǎn)不在過程，而在結(jié)果。 Jongbled Be（2001）認(rèn)為，績效撥款主要是根據(jù)高校畢業(yè)生情況以及高校的科研情況，作為該校的績效產(chǎn)出，也提出了公共撥款是否是由研究委員會(huì)提供的等問題。文章中介紹到美國績效撥款的實(shí)施情況是高競爭性、高績效導(dǎo)向的。在美國很多州實(shí)施績效撥款，但是績效撥款的數(shù)額卻是很小的，因?yàn)槊绹蠖鄶?shù)州實(shí)施績效撥款的目的是出于責(zé)任目的或者是為了學(xué)生了解高等教育，所以不會(huì)使用績效成績來決定全部的預(yù)算撥款。 漢斯·烏爾里希·庫普(Hans-Ulrich Kuepper)（2002）認(rèn)為，對投入導(dǎo)向撥款和產(chǎn)出導(dǎo)向撥款的機(jī)制進(jìn)行比較，高等學(xué)校產(chǎn)出指標(biāo)應(yīng)該區(qū)分為直接的和間接地。其中直接產(chǎn)出指標(biāo)包括高校的教學(xué)以及科研方面的產(chǎn)出，就是學(xué)生的學(xué)分、教學(xué)成果、科研成果、發(fā)表論文等；間接產(chǎn)出指標(biāo)則包括畢業(yè)生情況、社會(huì)滿意度以及第三方投資等。 Aldo Geuna 與 Ben R.Martin（2003）認(rèn)為，績效撥款相對于其他撥款模式的優(yōu)點(diǎn)在于，績效撥款可以提高個(gè)人和高校績效的傾向競爭導(dǎo)向，可以提高撥款的使用效率。同時(shí)，作者也認(rèn)為績效撥款是有缺點(diǎn)的，因?yàn)樵诳冃芸顚?shí)施過程中，獲得可靠的與可比性的數(shù)據(jù)是很需要成本投入的，還有就是績效撥款在鼓勵(lì)競爭的同時(shí)也導(dǎo)致了高等院校的功利化傾向，從而導(dǎo)致高校在基礎(chǔ)研究和創(chuàng)新上沒有動(dòng)力，只想快速地取得撥款而不考慮對社會(huì)的長遠(yuǎn)貢獻(xiàn)。

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2  高校績效撥款的相關(guān)理論和制度背景 

 

2.1  高校績效撥款的理論基礎(chǔ)

作為新公共管理理論的核心，就是在政府和公共部門管理中間加入企業(yè)的管理思想。該理論的核心就是要求政府部門轉(zhuǎn)變以往的管理模式，改變以往懶散懈怠、不追求績效產(chǎn)出的狀態(tài)，社會(huì)各界更加迫切的要求政府的投入有所產(chǎn)出，不能像以前那樣沒有根據(jù)的進(jìn)行資源配置，而是根據(jù)其產(chǎn)出的多少和效果進(jìn)行分配。新公共管理論的興起，開始讓政府部門思考，績效目標(biāo)可以促進(jìn)資金使用者的創(chuàng)新和進(jìn)步，并且通過考核提高政府部門的管理水平和績效產(chǎn)出。新公共管理理念強(qiáng)調(diào)預(yù)算的產(chǎn)出和效果，政府管理的重點(diǎn)從財(cái)政支出管理向財(cái)政資金的使用效果轉(zhuǎn)變。新公共管理理論是績效撥款理論基礎(chǔ)的前提，是這些思想理論的起點(diǎn)，正是因?yàn)檫@個(gè)理論的出現(xiàn)，后繼的理論基礎(chǔ)相繼出現(xiàn)。績效管理，是指一個(gè)組織中，領(lǐng)導(dǎo)者和員工為了達(dá)到共同的績效目標(biāo)而參與的管理形式，包括：績效計(jì)劃制定、績效輔導(dǎo)溝通、績效考核評價(jià)、績效結(jié)果應(yīng)用、績效目標(biāo)提升的循環(huán)改進(jìn)過程，績效管理的目的是持續(xù)提升個(gè)人、部門和組織的績效。這種管理過程是全過程的、持續(xù)性的，從領(lǐng)導(dǎo)和員工達(dá)成的既定績效目標(biāo)為開始，到后來為了該績效目標(biāo)共同努力的過程，以及目標(biāo)達(dá)成與否的獎(jiǎng)懲為結(jié)果。績效管理的手段就是通過對員工的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰來達(dá)到實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)的結(jié)果，目的就是促進(jìn)員工與組織的發(fā)展戰(zhàn)略達(dá)成一致，兼顧效率與公平。績效的評價(jià)方法作為績效管理重要的部分，績效考核和績效評價(jià)尤為重要，這就需要完整、科學(xué)的評價(jià)體系。績效管理對于政府部門而言，主要體現(xiàn)在公共管理方面，就如同在一個(gè)組織里面的領(lǐng)導(dǎo)與員工的關(guān)系，下級部門應(yīng)與上級單位的發(fā)展與戰(zhàn)略保持一致，上級單位為了鼓勵(lì)下級部門達(dá)到既定的績效目標(biāo)，給予獎(jiǎng)懲措施。以往的政府管理不將講究績效管理，導(dǎo)致下級部門不重視績效產(chǎn)出，不能起到資金優(yōu)化配置、充分利用的效果。我國政府運(yùn)用績效管理還不是很成熟，效果也不是很明顯。

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2.2  高校績效撥款的相關(guān)概念界定

績效，從管理學(xué)的角度看，是在組織和領(lǐng)導(dǎo)的角度看，與其發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)的結(jié)果。績效包括兩個(gè)方面：個(gè)人績效和組織績效，個(gè)人績效的實(shí)現(xiàn)是組織績效實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)，但并不是必然的原因，個(gè)人的績效目標(biāo)應(yīng)該符合組織的戰(zhàn)略發(fā)展。但是如果組織的績效目標(biāo)落實(shí)到組織里面的每一個(gè)人頭上，并且每個(gè)人都按照預(yù)期目標(biāo)完績效，組織的整體績效就會(huì)實(shí)現(xiàn)。本文認(rèn)為的績效是一個(gè)組織或個(gè)人在一定時(shí)期內(nèi)的投入產(chǎn)出情況，包括人力、物力、財(cái)力等等，以及這些投入最終達(dá)到的效果。 高校績效就是指高校在相關(guān)領(lǐng)域，運(yùn)用相關(guān)資源，組織或個(gè)人達(dá)成的一定投入產(chǎn)出的情況。以上所說的高校，甚至一個(gè)部門，或是一個(gè)項(xiàng)目組，甚至可以是個(gè)人。高校的基本功能是教育教學(xué)、科學(xué)研究以及提供社會(huì)服務(wù)，因此，這也構(gòu)成了高等教育績效的三種績效形式，即科研成果績效、培養(yǎng)學(xué)生的質(zhì)量績效、提供社會(huì)服務(wù)的績效。高等教育績效擁有其特殊性，一是連續(xù)性，是說高等教育績效在考核上，即可以對過往的項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)，也可以對現(xiàn)行的項(xiàng)目，或者是對未來的項(xiàng)目進(jìn)行提前預(yù)測；二是關(guān)聯(lián)性，在評價(jià)高校的績效評價(jià)的指標(biāo)結(jié)果時(shí)，會(huì)受到其他因素的影響，這些指標(biāo)也許對個(gè)別的結(jié)果沒有影響，但是綜合考慮起來，就會(huì)有明顯的作用。

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3國外高等教育績效撥款實(shí)踐與啟示..........14

3.1美國高等教育績效撥款........15

3.2英國高等教育績效撥款........15

3.3德國高等教育績效撥款........16

3.4國外高等教育績效撥款實(shí)踐對我國的啟示..........17

4我國高校績效撥款機(jī)制設(shè)計(jì)及關(guān)鍵點(diǎn)分析.............19

4.1我國高校績效撥款模式設(shè)計(jì).............19

4.2我國高校績效撥款的運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì).......23

5北京市高校績效撥款實(shí)踐分析及改進(jìn)建議.............27

5.1北京市高校撥款模式..........27

5.1.1基本支出..........27

5.1.2項(xiàng)目支出..........27

5.2北京市高校績效撥款的機(jī)制設(shè)計(jì).........28

5.3北京市高校績效撥款的運(yùn)行成效及存在的問題分析...........29

5.4關(guān)于進(jìn)一步完善北京市高校績效撥款機(jī)制的改進(jìn)建議.........34

 

5   北京市高校績效撥款實(shí)踐分析及改進(jìn)建議 

 

5.1  北京市高校撥款模式

基本支出預(yù)算是部門預(yù)算的組成部分，是行政事業(yè)單位為保障其機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成日常工作任務(wù)而編制的年度基本支出計(jì)劃，其內(nèi)容包括人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)兩部分。 人員經(jīng)費(fèi)包括政府預(yù)算收支科目中的工資福利支出和對個(gè)人和家庭的補(bǔ)助支出。公用經(jīng)費(fèi)包括政府預(yù)算收支科目中的商品服務(wù)支出中屬于基本支出范圍的支出。在基本經(jīng)費(fèi)的管理原則中，其中“定員定額”最為重要。定員是指市機(jī)構(gòu)編制主管部門根據(jù)市級行政事業(yè)單位的性質(zhì)、職能、業(yè)務(wù)范圍和工作任務(wù)所核定的人員配置標(biāo)準(zhǔn)。定額包括人員經(jīng)費(fèi)定額和公用經(jīng)費(fèi)定額。其中：人員定額是指市人事局指定的各項(xiàng)工資福利標(biāo)準(zhǔn)，以及相關(guān)部門政策規(guī)定的各項(xiàng)涉及人員的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。公用經(jīng)費(fèi)定額是指市財(cái)政局根據(jù)市級行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和日常工作任務(wù)的合理需要，結(jié)合財(cái)力狀況，對基本支出的各項(xiàng)內(nèi)容所規(guī)定的測算標(biāo)準(zhǔn)。 基本支出主要包括以下幾部分：本科生、研究生的學(xué)科綜合定額、學(xué)生助學(xué)金定額、促進(jìn)高校內(nèi)涵發(fā)展定額，以及疏解非首都功能學(xué)校經(jīng)費(fèi)、高校思想政治理論課一線專職教師人員經(jīng)費(fèi)定額、績效撥款等。我們可以看出，學(xué)生綜合定額和助學(xué)金是傳統(tǒng)的基本支出的構(gòu)成部分，而促進(jìn)高校內(nèi)涵發(fā)展定額，是響應(yīng)國家建設(shè)高校內(nèi)涵發(fā)展，發(fā)揮學(xué)校教育教學(xué)、科研發(fā)展和服務(wù)社會(huì)的基本特征，它是轉(zhuǎn)變學(xué)校從“量”的發(fā)展到“質(zhì)”的改變的關(guān)鍵性經(jīng)費(fèi)，這項(xiàng)經(jīng)費(fèi)是上級主管部門核定撥付的，用以發(fā)展科研和教學(xué)。還有，績效撥款是涵蓋在基本經(jīng)費(fèi)中的，它上級主管單位對市屬高校上一年項(xiàng)目績效考評以及日常財(cái)務(wù)管理水平的綜合評定，設(shè)置一二三四等獎(jiǎng)，獎(jiǎng)勵(lì)金額從 1000 萬元—400 萬元每校不等，用于鼓勵(lì)學(xué)校良好的績效成果和財(cái)務(wù)管理水平。 

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結(jié)論

 

我國高校績效撥款改革雖然起步較晚，但已經(jīng)基本步入良性進(jìn)展?fàn)顟B(tài)。結(jié)合高校績效撥款工作現(xiàn)狀，同時(shí)也根據(jù)政府部門對高校撥款管理的要求，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上必須進(jìn)一步完善高校績效撥款工作。 實(shí)際上，公平、高效的績效撥款價(jià)工作應(yīng)該是具有全面完整工作體系和工作機(jī)制，制定可行的績效目標(biāo)體系，并將此清晰、明確的分成可以考量產(chǎn)出指標(biāo)和效果指標(biāo)，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)項(xiàng)目組內(nèi)部工作劃分具體的項(xiàng)目支出績效目標(biāo)，最終達(dá)到本項(xiàng)目的高水平高質(zhì)量的績效成果，以此結(jié)果應(yīng)用于預(yù)算撥款制度。 本文得到研究結(jié)論如下： 

（1）在基本支出撥款中，生均培養(yǎng)成本的核算是基礎(chǔ)，在核定成本的同時(shí)要著力確定核算內(nèi)容、核算對象、核算期間等等，并且根據(jù)財(cái)力以及實(shí)際情況的變動(dòng)，進(jìn)行滾動(dòng)式定額核算；引入績效因子，關(guān)鍵是選定合理的因子，基本經(jīng)費(fèi)保障運(yùn)行，學(xué)生、家長以及社會(huì)對待教學(xué)、科研的滿意度就可以作為很好的績效因子，然而如何評定滿意度指標(biāo)和內(nèi)容，需要完整的體系以及科學(xué)評測機(jī)構(gòu)。 

（2）在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)撥款中，增加競爭性分配經(jīng)費(fèi)，現(xiàn)行的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)分配方式主要是以上級下達(dá)項(xiàng)目為主，這些項(xiàng)目雖然保障了日常的教育教學(xué)和科學(xué)研究的要求，然而對于創(chuàng)新領(lǐng)先促進(jìn)作用不大，競爭項(xiàng)目增加了項(xiàng)目申請的競爭性，有利益與高校整體管理水平的進(jìn)步；在項(xiàng)目批復(fù)時(shí)，綜合考慮績效評價(jià)結(jié)果，更能驗(yàn)證延續(xù)性項(xiàng)目的可行性以及資金的優(yōu)化配置，更能促進(jìn)教學(xué)和科研成果的進(jìn)步。 

（3）獎(jiǎng)勵(lì)性經(jīng)費(fèi)，雖然作為基本經(jīng)費(fèi)中的一部分，但是由于其支出范圍的特殊性，對于高校的發(fā)展起到很大作用。基于綜合評價(jià)和關(guān)鍵指標(biāo)，更能讓獎(jiǎng)勵(lì)性經(jīng)費(fèi)撥款更加科學(xué)合理，然而高校的層次和領(lǐng)域有所區(qū)別，獎(jiǎng)勵(lì)性經(jīng)費(fèi)主要是獎(jiǎng)勵(lì)性質(zhì)，但更多的是應(yīng)該發(fā)揮其對學(xué)校創(chuàng)新的支持與鼓勵(lì)。 

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參考文獻(xiàn)（略）