1.1 選題背景和意義

1.1.1 選題背景

政府作為國家體制變遷中的重要主體，政府行政體制改革過程中的行為和方式直接影響社會各行業的發展進程。十八界三中全會提出的“轉變政府職能”、“國家治理”等理念，是我國改革深化階段為解決國家和社會復雜利益關系而做出的重大思想調整。就旅游行業而言，如何學習貫徹《決定》有關精神，推動我國旅游行政管理體制改革，助推新時期旅游業的跨越式發展，是擺在政府旅游管理部門及旅游業界的緊迫任務。作為近年來發展迅猛的新興支柱產業，旅游業在拉動就業、創收增稅、旅游扶貧、平衡地域經濟、增加社會福利、提高社會幸福指數等方面具有巨大張力。甚至在一些地區，旅游業已然成為地方經濟發展的核心支柱。隨著旅游產業帶動力和在國民經濟占比權重的逐漸增加，旅游行政管理部門“大產業、小部門”的權責矛盾也日漸凸顯。在旅游發展的不同階段，旅游行政管理部門的職能應當有所轉變，這對界定政府、市場和社會關系，激發旅游行業活力，提升旅游發展速度和質量尤為至關重要。一方面，傳統的旅游行政管理體制模式下，旅游行政部門的管理外延隨著業態發展不斷擴張，原有的行政權力不足以承擔新的工作職能；另一方面，由于長期以來政府職能的固化，導致旅游行政管理部門職責不清、效益低下，在旅游發展過程中出現“缺位”、“越位”、“錯位”的現象。因此，傳統的旅游行政管理模式正面臨著巨大的轉軌壓力。在以互聯網為代表的全球新一輪科技革命和高鐵等交通運輸業快速發展的背景下，旅游業發展的跨界融合大大突破了傳統的“小旅游”范圍。①隨著“散客朝”、大眾旅游、全域旅游、“互聯網＋旅游”時代的到來，現行的條塊結合的旅游行政管理體制迫切需要改變“小政府”限制。政府也迫切需要清晰界定旅游職能部門管理權限，監管方式由微觀監管向宏觀調控和間接引導轉變，激發市場活力，建立起真正意義上能有效整合分散的旅游資源、對旅游工作進行全局謀劃和推進、統籌全域旅游發展的綜合協調機制。

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1.2 國內外研究現狀及述評

隨著旅游業的蓬勃發展與自身產業結構的不斷調整，原有的旅游行政管理組織形式受到越來越大沖擊，構建尊重和適應旅游市場經濟規律的旅游行政管理體制的呼吁愈發強烈，學術界也不乏學者對此進行研究。張俐俐（2003）在《我國旅游管理體制改革的歷程》中簡述了從 1978 年開始的旅游管理體制改革的背景、內容和階段性成果，認為在市場經濟基礎上的政府主導型旅游發展戰略是我國特色旅游發展道路的必然選擇，但缺乏對我國階段性旅游產業的發展建議。侯兵等（2009）在《外部性視角的城市旅游公共管理體制變革與創新》一文中，從外部經濟性角度對當前城市旅游公共管理體制六種經典模式進行探索研究，提出“完善多層次多維度的公共管理網絡體系”等改進對策，①但對文中提出的外部不經濟行為制衡并未展開敘述約束對策。對旅游綜合協調機制改革方面，馬海鷹和吳寧（2016）在《全域旅游發展首在強化旅游綜合協調體制機制》中，對旅游業發展過程中旅游綜合協調機制的五種類型進行解述，并對“協調失靈”現象提出具體解決對策，但忽略了協調過程中利益部門的主觀配合度。在旅游行政管理體制改革的管理職能轉變方面，宋瑞（2014）在《旅游行政管理體制改革的背景與重點》中，面對全面深化改革和旅游業發展新挑戰兩個背景，對未來旅游行政管理體制改革的重點聚焦在管理理念的轉變、組織機構的創新、公共服務的供給等方面。

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2 理論研究基礎

 

2.1 新公共管理理論

隨著公共部門管理理念的日益發展，“公共管理”的內涵也不斷被擴充。20世紀 50—60 年代，西方“福利國家”制度并未如愿實現經濟增長和政府效益的提高。到 20 世紀 70 年代后，西方資本主義國家悄然掀起了一場社會影響極大的“重塑政府運動”：公共部門為擺脫傳統官僚制的影響，嘗試引用市場企業家精神、私人部門管理方式來管理政府，給組織機構和人事設定目標，運用績效管理、目標管理等方式來考評政府工作效率，即新公共管理理論。新公共管理理論從公共選擇和交易成本理論出發，以績效管理和目標管理為指導，強調政府應以市場和公眾需求為導向，提高服務效益和質量，扮演好“有限政府”中“掌舵者”角色。根據政府運行模式及提倡理念的不同，新公共管理理論主要包括以下基本內容：有限政府：政府是掌舵者，而不是劃槳人。競爭性政府：引導社會力量進入，引入競爭機制。高效政府：用企業家精神管理公共部門，用績效管理、目標管理等方式開展政府工作。服務政府：轉變官本位思維，樹立服務精神。責任政府：政府應發揮公共性和公益性職能，擁有社會責任感。

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2.2 公共物品理論

“公共物品”一詞是由“Public goods”英譯而來。馬斯格雷夫將薩繆爾森所提出的同時具備非競爭性和非排他性的公共物品稱為“純公共物品”。當一種物品只具備兩種屬性的其中一種，則將其歸類為“準公共物品”。公共物品非競爭性和非排他性兩種基本屬性的提出，經濟學學者就政府與市場關系、物品供給理論等深入研究，逐漸衍生出公共物品供給的不同模式。薩繆爾森認為，公共物品的非競爭性和非排他性，使得公共物品的在消費過程中必然存在正外部性，此時作為追求利潤最大化的市場拒絕參與公共物品的供給，即在公共物品供給中會出現“市場失靈”的現象，因此公共物品只能由政府供給。20 世紀 80 年代后期，熱衷“政府干預”的資本主義國家開始出現政府機構膨脹、尋租等問題，導致政府公共物品供給效益低下，被反對“政府干預”的新自由主義學者稱之為“政府失靈”。因此，他們認為市場可以在一定程度上彌補在政府失靈領域的不足，主張由市場提供公共物品。

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3 旅游行政管理體制概況........... 11

3.1 我國旅游行政管理體制演變............. 11

3.2 我國現行的旅游行政管理體制.........14

3.3 旅游行政管理體制的全新內涵.........14

3.4.國外旅游管理體制介紹及比較.........15

4 江西省旅游行政管理體制改革及問題分析.........18

4.1 江西省旅游行政管理體制改革背景...........18

4.2 江西省旅游行政管理體制改革舉措...........18

4.3 江西省旅游行政管理體制改革現狀評價.............21

4.4 江西省旅游行政管理體制改革執行障礙及問題...........24

5 深化江西旅游行政管理體制改革的進一步思考...........28

5.1 旅游行政管理部門的重新定位.........28

5.2 厘清與各相關部門、企業之間的關系.......30

5.3 加強旅游目的地品牌化治理.............31

5.4 構建多元主體的標準化旅游公共服務供給體系..........35

5.5 建立健全旅游績效評估體系.............37

 

5 深化江西旅游行政管理體制改革的進一步思考

 

在現階段全國旅游行政管理體制改革中，行政區劃與經營管理體制不順造成的資源分散、多頭管理等現象普遍存在。江西旅游行政管理體制改革在一定程度上具有全國的共性，因自身改革特色又具備自有的特殊性。江西集名山、名水、名湖等優秀綠色旅游資源為一體，但由于大型自然旅游資源分布具有空間上的公共性、資源的共享性等特征，景區條塊分割導致在實際管理與經營中時常存在行政管理權、資產所有權與經營管理權的紛爭，相關利益主體相互輾軋、旅游公共服務真空等現象出現。本章立足于江西旅游行政管理體制改革中凸顯的障礙及問題，提出對深化江西旅游行政管理體制改革的進一步思考，以期成為資源屬性類似、改革環境相近的中東部地區旅游行政管理體制改革的典型案例，為正在進行改革或具有共性問題的省市提供 “江西樣板”。

 

5.1 旅游行政管理部門的重新定位

 

5.1.1 轉變職能，精準定位

十八大以來，全面深化改革是政府職能工作的主題，轉變政府職能、建設服務型政府是對傳統政府管理模式提出的挑戰。就旅游行政管理職能部門而言，不僅需要旅游行政體制、部門機構等客觀結構要素的與時俱進，還需要旅游行政權力運行及管理方式等主要結構要素的轉變，更需要旅游行政意識、行政義務與責任等價值構成要素的升華。在客觀結構要素上，創新政府治理模式，鍛造專業組織形態。省旅發委要強調優化旅游行政管理體制，創新政府機制，發揮綜合協調職能，用政府治理理念提高政府行政效率；打破傳統用人制度，鍛造優秀旅游人才隊伍，設立江西旅游專家咨詢委員會，聘用本土專家、國內專家、國際專家組成為江西旅游號脈決策、咨詢的專家團隊。在主觀結構要素上，加強宏觀調控職能，轉變微觀監管理念。準確定位旅游行政機構在旅游發展中所扮演的角色，當好江西旅游發展的“掌舵人”；正確處理旅游行政機構和旅游市場的關系。旅游行政部門要堅決打擊“不作為”、“胡作為”的行政風氣，嚴肅對待“缺位”、“越位”、“錯位”的現象，做好該做的事，不插手不該管、管不了的領域，實現旅游行政部門職能重心由政治行政向經濟管理和公共服務職能的轉移。善用旅游行政權力，在民主法治的概念下強調依法治旅。

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結論

 

在公共管理學的角度，以旅游行政管理體制改革為抓手，以江西省為典型案例，對江西省旅游行政管理體系深化改革提出完善建議：一是重新定位旅游行政管理部門，轉變政府職能，正確處理好旅游職能部門與旅游市場、企業的關系，實現“有限”政府在旅游市場活動的精準定位，逐漸向多元旅游治理模式邁進。二是厘清江西省旅發委與下屬職能部門、旅游景區、旅游企業、旅游行業組織等之間的關系，共同下好江西省旅游發展的大棋。三是以政府為主導、號召引導多方利益相關成員共同參與，對旅游目的地“吸睛”資源開展積極的市場營銷，積極推進旅游目的地品牌化治理，最終實現旅游品牌形象認同和情感依戀。四是為完善標準化旅游公共服務體系，提出應建立包括旅游交通服務、旅游交通通道、旅游交通節點在內的無縫對接式旅游公共交通供給服務，讓旅游者走好每一公里的路；完善以旅游網絡信息服務、旅游信息咨詢系統、旅游解說服務系統為核心的旅游公共信息服務系統，讓游客充分體驗“智慧旅游”的科技成果；構建以旅游安全預警系統、旅游安全救援系統、旅游安全保險系統為主的旅游公共安全服務體系，讓游客放心安全出行；提升旅游游覽服務和旅游惠民服務質量，為游客謀取更多便民惠民福利；完善以旅游行政管理服務、旅游服務質量系統、旅游公益事業服務為主要內容的旅游公共行政服務體系，保障服務的優質高效。五是針對現有旅游績效管理的薄弱，引進 PDCA 管理方式，遵循戰略性、科學性、可量化、效用性等原則建立二維旅游績效評估體系，以期實現旅游目的地聚核效應和游客感知要素的密致擴張，二者形成良性互饋。展望：旅游行政管理體制雖不是一個新的課題，但近年來的研究成果也并不常見，對旅游發展委員會的專項研究更是甚少。旅游行政管理體制改革首先要明確改革的整體思路，明晰改革的方向和重點，以充分適應高度現代化的旅游市場發展的需要，不能僅為了改革而改革。旅游發展委員會的成立雖暫緩了“大產業、小部門”的尷尬局面，但體制改革如果僅止于名稱的改變，缺乏實質性職能轉變的旅游行政關機機構仍然難以發揮統籌協調能力駕馭旅游業這駕綜合“大馬車”。因此，在誘致性制度變遷將逐漸取代強制性制度變遷的今天，旅游行政管理體制更需要在改革過程中認真研究改革的“表”與“核”關系，明確名稱改變、機構整合僅是改革的表面，職能轉換才是改革的內核。

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參考文獻（略）