第 1 章 引言

 

1.1 研究背景及研究意義

1.1.1 研究背景

這幾年，我國的綜合國力不斷增強，城市化進程不斷加快，在廣大人民物質生活逐漸富足、精神生活更加多姿多彩的情況下，人們開始將注意力轉向環境保護問題。現階段的環境保護問題中，水污染問題尤其引人關注，大力發展污水處理事業是提高環境質量的重要環節。在污水處理行業中，污水處理管道、設施的建設以及后期營運，都需要很大額度的資金，固定成本占很大比例，且投資回收期很長(20——30 年)。因此，世界上絕大部分國家及地區的政府都很難長期負擔高額的債務。政府壓力過大，很難長期經營項目，會給基礎設施的升級和公共事業水平的提高帶來非常大的障礙；而 部 分私營資本由于經濟實力漸漸 提高，有進行投資的想法。PPP(Public-private partnership)項目指的是政府與私營資本以更為廣泛的契約為紐帶，通過合作的方式為社會提供產品或服務[1]。在污水處理中引入 PPP 項目，可以有效緩解政府財政壓力，充分調動民間資本，使得污水處理工程的建設與城鎮化建設速度相匹配，保證生態文明的建設。此外，通過引入 PPP 項目，有助于改善管網建設破舊、運行管理效率低下、城市飲水及水環境差的問題。2013 年，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議提出：“批準私營資本加入到城市基礎設施的投資、建設和經營過程中來，其參與方式為特許經營”。隨后，在財政部《關于 2014 年中央和地方預算草案的報告中》，政府明確要求“推廣運用 PPP 項目，支持建立多元可持續的城鎮化建設資金保障機制”。2015 年 5 月 19 日，國務院辦公廳轉發財政部、發改委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》。該文件明確要在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域廣泛采用 PPP 項目，此舉將 PPP 項目提升到前所未有的戰略高度。截至 2016 年 5 月 31 日，全國 PPP 綜合信息平臺項目庫數據顯示，PPP 項目數量總計 8681 個，項目金額達到 99053.05 億元，涵蓋能源、交通運輸、水利建設、生態建設和保護、醫療衛生、市政工程、片區開發等多個方面，其中水利建設項目有 408 個。

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1.2 研究范圍的界定

本文研究的是重慶水務的營運風險，重慶水務的營運風險是指由于受到宏觀政策、社會環境、項目調整等因素影響，使得產品或服務不滿足重慶水務持續營運的要求。根據重慶水務自身的營運特點，本文對研究范圍做出如下界定：第一，通過分析發現，重慶水務的所有業務性質相似，處于同一產業鏈的上下游，并且這些業務均以 PPP 項目的方式展開，加之其中的污水處理 PPP 項目帶來的營業收入占到企業總營業收入的一半以上，因此，本文通過研究重慶水務污水處理 PPP 項目的營運風險，來反映企業整體的營運風險。重慶水務的污水處理項目均為 PPP 項目，本文對重慶水務污營運風險的研究并不針對某一具體污水處理 PPP 項目，而是將所有污水處理 PPP 項目作為整體進行研究。此外，本文研究重慶水務城市生活污水處理 PPP 項目，所有內容均不涉及工業污水處理及其他門類的污水處理項目。第二，本文研究的營運過程，是指重慶水務污水廠建設完工后持續經營的過程。研究不考慮重慶水務污水處理 PPP 項目的初期風險，初期風險主要包括項目設計風險、招標風險、談判風險和項目融資風險等；研究不包括建設風險，建設風險主要包括建設成本超支風險、配套管網完善風險和完工質量風險等；研究也不考慮后期移交風險，后期移交風險包括設備質量風險和項目產權風險等。

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第 2 章 理論基礎

 

2.1 公共產品理論

根據美國經濟學家薩繆爾森的理論，公共物品是指，無論一個人是否購買，這項物品能夠帶來的好處都不會分散到整個社區中去，任何一個人消費這項物品，對于其他人都沒有影響，不會因此導致其他人減少或者不再消費這項物品。它具有非排他性和非競爭性兩個特征。舉個例子來理解非排他性和非競爭性，假如有 A、B、C 三個人，A 在享受到公共物品帶來的利益時，對 B 和 C 是否享受該公共物品沒有任何影響，B 和 C 可以繼續從該項公共物品中獲得利益；而非競爭性是指假如在 A、B、C 三個人之后還有更多的人享受該項公共物品，不管增加的人數是多少，已有的公共物品的生產成本不會改變，最典型的公共物品包括國防設施、海中燈塔等。公共物品可以分為純公共物品和準公共物品，前面涉及的是純公共物品，和純公共物品相比，準公共物品擁有一部分非競爭性，同時在某些部分又具有排他性。準公共物品又可以分為不具有非排他性但是擁有非競爭性的擁擠性公共物品，以及具有非排他性但不具有非競爭性的公共資源兩種類型。其中擁擠性公共物品包括公園，道路橋梁等，這種公共物品會隨著享受該物品人數的增加而影響其他人繼續享受該物品，比如說在公園里，隨著進入公園的人數越來越多，達到一定的限度后，其他人就不能再進入公園，即在一定的范圍內非排他性是存在的，超過這個界限非排他性就會失去，僅僅只有非競爭性不受影響；而對于公共資源，像礦山、草坪等，它的生產成本在一定的范圍內不會變化，但是隨著人數的增加，超過某個界限時，再要享受該物品，生產成本就會增加，非競爭性消失，但是非排他性不受影響。從公共物品的分類來看，污水處理 PPP 項目提供的都是準公共物品，它的非排他性和非競爭性具有一定的限度，通過 PPP 項目引導社會資本加入到準公共物品的提供，可以緩解排他性的出現。

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2.2 項目區分理論

一般來說，根據項目本身有沒有收費機制，可以把項目分為經營性項目和非經營性項目，而根據項目有沒有凈利潤可以進一步把經營性項目分為純經營性項目和準經營性項目，如表 2.1 所示。從表 2.1 可以看出，所有的項目都可以分為三大類。第一類是不但具有收費機制而且具有凈利潤的純經營性項目，作為純經營性項目，本身具有較高的經濟效益，是各類投資者眼中的“香餑餑”，都愿意投資與此類項目，獲取利益。第二類項目類型是有收費機制但是沒有項目本身沒有凈利潤的準經營性項目，項目需要政府部門進行額外的財政補貼或者稅收優惠才能保證項目的正常運營，實現較低的利潤水平。第三種項目類型是非經營性項目，這種項目沒有收費機制，純粹是為公眾服務，為社會提供福利的，一般都是由政府部門進行投資。從項目的分類可以看出，準經營性項目具有公益性和一定的經濟性，一般需要私人部門和政府共同投資才能完成建設和運營。污水處理行業的 PPP 項目就屬于此類項目，項目本身的收費并不能獲得利潤，需要政府的額外補貼才能夠實現盈利。伯利、米恩斯在 20 世紀 30 年代倡導企業所有權和經營權相分離，提出委托代理理論，委托代理理論的本質是契約關系。舉個例子來說，委托代理理論就是A 和 B 之間通過契約建立合約關系，代理人是管理經驗豐富的 A，委托人是管理經驗不足的 B，委托人 B 為了使自己企業的利益達到的最大化，將企業委托給經驗豐富的的代理人 A 管理經營。A 依靠委托人 B 的授權進行經營活動，這種活動能夠給委托人 B 帶來利益，但是由于代理人 A 不具有企業的所有權，委托人會給予代理人一定的代價作為報酬，為了使報酬達到最大化，代理人 A 全心全意的為B 經營管理公司。代理人和委托人之間通過契約形成委托代理關系，它的目的是追求分工和規模效應。

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第 3 章 重慶水務經營現狀分析......13

3.1 行業發展狀況......13

3.2 重慶水務概況......14

3.3 重慶水務近六年營運狀況分析.....15

3.3.1 盈利能力分析.......15

3.3.2 營運能力分析.......16

3.3.3 發展能力分析.......17

第 4 章 重慶水務營運風險的識別分析與評價.........20

4.1 收益風險.....20

4.2 法律變更風險......24

4.3 長期經營風險......27

4.4 政府信用風險......28

4.5 營運風險評價......29

第 5 章 重慶水務營運風險的控制建議............31

5.1 控制收益風險和長期經營風險的建議...........31

5.2 應對法律變更風險的建議....33

5.2.1 組建戰略委員會............33

5.2.2 設立專用資金賬戶........34

5.2.3 通過法律文件明確雙方權責關系...........34

5.3 防范政府信用風險的建議....35

 

第 5 章 重慶水務營運風險的控制建議

 

5.1 控制收益風險和長期經營風險的建議

在本文關于重慶水務污水處理 PPP 項目成本的分析中，人工成本是上漲最快的。本文建議可以更多使用機械作業代替人工作業，降低企業的成本。機械作業的優點在于效率高、平均成本低且不容易出錯。重慶水務處理后的污水會直接排入地表水體，因此一旦出現環境污染事故，會對水體周邊的生態環境帶來極大的破壞。使用機械作業減少環境污染事件發生的概率，在節約成本的同時保證污水處理 PPP 項目的正常營運。污水處理廠是一個用電大戶，電費是污水廠運行費用的主要組成部分，直接影響污水處理廠的營運成本。污水處理廠實行的電價是大工業用電。目前重慶市實行的大工業用電電價如表 5.1 所示。重慶市 2016 年 6 月發布的《重慶市物價局關于調整工商業用電價格的通知》中講到“鼓勵有條件的電力用戶與發電企業直接交易，自愿協商確定電價”。因此重慶水務應積極與發電企業溝通談判，爭取更低的用電價格。根據本文第 4 章中的分析，78 號文件使污水處理企業的稅負增長了約 6 個百分點。未來可能的解決方案是：首先，重慶市政府按照這次影響的變化給予補貼，這是對重慶水務最為有利的情況；另外，為了保持 PPP 項目推行的力度及進度，中央財政可能對 PPP 項目進行變相補貼，但這也要看具體的實施情況；可能性最大的情況是，重慶市政府和重慶水務共同承擔這次的調整。政府部門進行補償時，通常會采取一定的調價機制或延長項目的特許期。對于這兩種風險應對措施，雖然由政府出面保障了經營者的收益，但最終政策變動的風險轉嫁到了消費者身上，要么延長了消費者使用公共產品或接受服務的付費期限，要么提高了消費者使用公共產品或接受服務的單位成本。比較而言，調整處理價格的影響面較大，容易引起消費者集體不滿；而延長特許期體現的是誰受益誰付費的原則，更容易被消費者接受。基于這種考慮，本文認為重慶水務可要求重慶市政府延長特許經營期。

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結論

 

目前，國內政府大力推廣 PPP 項目創新。從國家宏觀層面來看，采用 PPP模式能夠促進我國的城鎮化建設，有利于實現國家治理的現代化進程，提高國家的治理能力，同時對于構建符合時代潮流的財政制度也具有重要的意義。客觀地說，通過 PPP 項目引入社會資本，將其投資到基礎設施建設和公共服務領域，不但能夠解決地方政府的財政壓力，使得公眾得到更高質量的公共服務；對于社會資本來說，也為其發展創造了有力的條件，PPP 項目能夠充分發揮社會資本的創造性優勢。在我國水利項目中，污水處理 PPP 項目是非常重要的一環。本文通過對重慶水務污水處理 PPP 項目營運風險的識別、分析、評價與控制，得到如下主要結論：第一，人工成本上升是收益風險中的需要關注的重點。2012 年到 2015 年的 4 年時間中，人工成本總計上漲了 52.64%，人工成本每年漲幅約為 15.16%。通過對重慶水務污水處理 PPP 項目未來經營狀況的預測，本文認為由于人工成本的不斷上升，到 2029 年（即項目運行第 22 年）時，重慶水務污水處理 PPP 項目獲得的收入將不足以負擔其成本。第二，污水處理價格的下降，是形成重慶水務營運風險最重要的風險點。污水處理 PPP 項目的唯一收入來源就是污水處理服務費，污水處理價格的下調會直接導致污水處理 PPP 項目的盈利縮水。針對這一情況，本文為重慶水務提出了可供參考的調價公式，以幫助重慶水務爭取更有利的污水處理價格，實現雙贏。第三，我國需加快 PPP 項目法律法規及其管理部門的體系建設。PPP 項目在我國已經運行相當長的時間，但還缺乏國家宏觀層面的制度。由于部門法規的層級較低，地方性的或行業性的管理辦法或規定權威性不夠，在實踐中的指導意義值得擔憂。為保障污水處理及其他 PPP 項目長期穩定的發展，我國應加快立法建設的步伐。風險管理最精彩的地方在于將原本產生威脅的風險轉化為企業進一步發展的契機。本文希望能夠通過對重慶水務營運風險的識別、分析、評價與控制，為重慶水務化挑戰為機遇提供可行的參考意見。然而，受限于本人的能力以及數據資料的不完整性，本文對重慶水務營運風險的識別與分析不一定全面到位，提出營運風險控制建議也不一定完全適用于重慶水務的實際情況。針對本文中存在的問題，煩請各位批評指正。

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參考文獻（略）