第一章 緒論

 

第一節 研究背景

一、 實踐背景

十八屆三中全會我國政府提出進一步強化對權力運行的制約，要求各黨政部門、行政事業單位完善監察與審計監督、構建科學有效的權力制約及協調機制。十八屆四中全會提出全面依法治國政策方針，運用法律手段完善內部控制體系，通過設置分事行權、分級授權、分崗設權以及定期輪崗等要求，進一步對財政資金分配使用、國有資產監管、政府采購等權力進行控制，防止權力濫用。對于財政資金的預算管理是國家治理的基礎，通過完善行政事業單位內部控制強化各單位預算管理工作，促進財政資金合理分配、國有資產有效管理、基本建設及政府采購工作監督有效。在我國政府持續加大反腐力度、加強對權力的監督與制衡、要求把權力關進制度的籠子里等背景下，財政部制定并發布一系列行政事業單位內部控制制度及文件。財政部于 2012 年制定《行政事業單位內部控制規范（試行）》（后文簡稱《內控規范》）提出一套適合我國行政事業單位運行發展的內部控制體系，分別從單位層面和業務層面對內部控制建設與實施給予指導并設定標準，要求各行政事業單位于 2014 年 1 月 1日起實施。財政部于 2015 年 12 月又發布《關于全面推進行政事業單位內部控制建設指導意見》（財會【2015】24 號），提出內部控制建設及實施工作的基本原則、指導思想及總體目標，要求所有行政事業單位于 2016 年底基本完成內部控制建設工作并開始實施。2016 年 6 月又發布了《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》（財會【2016】11 號），該文件結合《內控規范》中的相關內容提出了一套針對行政事業單位內部控制的評價指標體系，財政部要求各單位按照該指標體系對本單位內部控制基本情況進行清查，并結合評價結果識別單位內部控制存在問題，進而對內部控制的薄弱環節開展有針對性的建設與優化。2017 年 1 月財政部下發《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》（財會【2017】1 號）明確規定單位內部控制報告編制內容及報送要求，并規定行政事業單位在提交年度決算報告時一并上交內部控制報告。2017年 12 月財政部又下發《關于開展 2017 年度行政事業單位內部控制報告編報工作的通知》要求單位編制并上報本年度的內部控制報告，并給出內部行政事業單位內部控制報告的模板。我國財政部制定并發布的一系列行政事業單位內部控制制度及文件，完善了對行政事業單位內部控制的監管，也進一步提高了對行政事業單位內部控制的監管要求。

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第二節 問題提出

由于我國財政部下發一系列行政事業單位內部控制制度和文件要求所有單位建立健全其內部控制體系，并且許多高校因為內部控制體系不健全而發生嚴重的貪腐、職務犯罪等行為，這都使得高校建立健全其內部控制體系刻不容緩。陜西省教育廳積極響應財政部提出的各項內部控制制度和政策意見，要求下屬各單位按照財政部下發的基礎性評價指標對單位內部控制體系進行評價，根據評價結果識別內部控制體系中存在的缺陷，進而對各單位內部控制體系進行優化和完善，以達到財政部對行政事業單位內部控制的監管要求。從2016年下半年開始各省屬院校按照省教育廳的要求并依據財政部下發的評價指標對本單位內部控制體系進行自我評價，并根據評價結果有針對性地建立和優化其內部控制體系。本文選擇的案例院校 A 學院根據財政部下發的評價指標對其內部控制體系進行評價，根據評價結果識別內部控制體系中存在缺陷從而對其內部控制體系進行優化。在此背景下本文選擇 A 學院作為案例研究對象，對 A 學院內部控制體系進行調研，并根據財政部下發的內部控制評價指標對 A 學院內部控制體系進行評價。隨后通過將本人調研后得到的評價結果與 A 學院的自評結果進行對比，發現 A 學院的自評結果與本人的評價結果存在很大差異。通過對評價結果之間的差異分析發現 A 學院的自評結果過高。這說明 A 學院在評價過程中遺漏了一些內部控制體系原本存在的缺陷。所以本文在匯總 A 學院內部控制體系存在的缺陷的基礎上，就如何優化 A 學院內部控制體系進行研究。

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第二章 國內外研究綜述

 

第一節 內部控制概念框架

楊清香（2010）運用馬克思主義認識論構建內部控制概念框架，認為內部控制概念框架應該分為基本理論和應用理論兩部分。內部控制基本理論用以說明內部控制的本質屬性，即回答內部控制是什么；應用理論則包括內部控制的對象、主體、目標、方法、規范、環境及假設等。內部控制基本理論是內部控制概念的起點[1]。COSO 委員會發布的《內部控制——整體框架》被人們廣泛接受，其中指出內部控制是由董事會、管理層及所以員工共同實施的制度流程，旨在保證經營活動合法合規、財務報告信息真實可靠、提高經營效果。對于內部控制的定義其他學者持有不同觀點，Sorin（2008）提出內部控制是為正確的事在正確的時間發生提供合理保證。Grinstein（2004）認為內部控制是信息系統的一部分，通過信息系統為組織目標的實現提供合理的保證[2-3]。對于學術界在內部控制概念研究中出現的分歧，楊雄勝（2011）運用邏輯學原理確定內部控制的內涵及外延，并基于人類社會進化與人類進化同步的規律，提出內部控制類似于人體的免疫系統，個人、組織、社會通過識別、評估、轉化、計量、防御等系統化制度，有效地抑制“非我和損我”，保護并促進“自我和益我”。內部控制像人體的免疫系統一樣，嵌入在各個管理系統和業務系統當中，發揮其作用[4]。對于行政事業單位內部控制的定義，王光遠（2009）提出行政部門內部控制是為保證政府有效履行公共受托責任，杜絕舞弊、浪費、濫用職權、管理不當等行為而建立的控制流程、機制與制度體系。劉永澤（2013）通過對不同屬性行政事業單位進行調研后提出行政事業單位內部控制是由單位領導負責，全體工作人員共同實施的，為實現單位內部控制目標，通過制定相關制度和流程，對各項經濟活動所產生的風險進行控制的動態過程[5-6]。在明確內部控制本質屬性的基礎上，學者們對內部控制主體、客體及目標進行研究。楊有紅（2004）通過研究企業內部控制，提出內部控制的主體是企業內部人員，從人員控制的角度出發，組織中每一個人員即是內部控制的主體。劉永澤（2013）提出行政事業單位內部控制主體應包括行政單位、公益性事業單位、社會團體及其他附屬單位中的所有成員[7]。

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第二節 高校內部控制相關研究

在明確了內部控制概念之后對于高校等行政事業單位是否有必要建立內部控制以及內部控制是否有效地實現控制目標則成為了問題。中國會計學會秘書長王鵬（2017）從宏觀層面指出，行政事業單位內部控制規范建設是強化行政權力監督和制約的必然要求，也是是落實黨風廉政建設和黨政機關監督責任的必然要求，更是貫徹執行中央八項規定、專項治理內部“小金庫”問題、嚴肅財經紀律的必然要求。李鑫瑤（2015）結合國家審計與內部控制的內在關聯認為健全行政事業單位內部控制，使得決策權、執行權、監督權相互制衡，改善行政事業單位權力管控機制，是完善政府治理機制的必要選擇，有助于強化政府資金分配，確保財政資金使用合法合規。高等院校作為行政事業單位的一部分，趙紅衛（2015）認為其內部控制建設可以提高高校經費使用效率以及高校教育事務開展的效果[10-12]。關于內部控制有效性的研究，Kinney（2000）研究企業內部控制有效性，指出有效的內部控制體系將幫助企業對繁雜的信息進行管理，幫助企業管理層做出決策，從而幫助實現企業目標。Tommie Singleton（2003）指出，建立有效的內部控制環境，并對內部控制活動進行有效監督，可以保證企業目標的實現[13-14]。Kidera,Fletcher,David J(1991)研究公共部門內部控制是否能有效地保證組織各項目標得以達成，通過對 50 個州進行調查發現已有 14 個州建立內部控制體系，并且這些內部控制體系在很多方面為公共部門的管理提供強有力的支持，包括建立健全法律法規、數據的安全可靠、資源的正確使用。Spatacean（2012）通過研究高校資產非法挪用、舞弊與內部控制之間的關系，研究表明對高校資產管理流程的薄弱環節進行有效的內部控制活動，可以降低舞弊的風險[15]。對于內部控制報告有效性的研究中，Hermanson（2000）通過問卷調查九類財務報告使用者對內部控制報告的需求，問卷調查結果表明九類財務報告使用者都認為內部控制報告具有積極的意義，內部控制報告的披露對企業內部控制產生正面效果，但是內部控制報告的披露相比于財務報告而言對決策的意義不大。Healy（2001）通過問卷調查研究 COSO 報告是否有效地對企業內部控制進行評價，結果表明 COSO 報告并不是評價企業內部控制有效性的最佳辦法[16-17]。總結上述文獻可以得出，在我國持續大力推進反腐倡廉建設、強化權利監督力度的背景下，財政部出臺內部控制相關制度規范以制度的形式推動行政事業單位內部控制體系建設已成為必然的要求。而對于高等院校中的腐敗及舞弊等問題更應該通過內部控制的手段予以控制和避免，以提高教育經費的使用效率和效果。并且建立完善的內部控制體系可以有效地降低舞弊等行為的風險，為實現組織目標提供保障。

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第三章 理論基礎.....14

第一節 內部控制發展歷程.......14

第二節 基本概念界定....16

第三節 內部控制整體框架理論..........17

第四節 行政事業單位內部控制規范.............18

第五節 行政事業單位內部控制報告管理制度........22

第四章 A 學院內部控制體系現狀分析..............23

第一節 A 學院基本情況............23

第二節 A 學院內部控制體系評價結果..........24

第三節 A 學院內部控制體系缺陷分析..........27

一、 單位層面存在缺陷分析..........27

二、 業務層面存在缺陷分析..........31

第四節 A 學院內部控制體系缺陷匯總..........37

第五章 A 學院內部控制體系優化...........39

第一節 單位層面內部控制優化..........39

第二節 業務層面內部控制優化..........53

 

第五章 A 學院內部控制體系優化

 

前文對 A 學院內部控制體系存在缺陷進行分析，本章將根據分析結果并依據《內控規范》中提出的內部控制建設相關指引，遵循內部控制建設的重要性原則、適用性原則、經濟性原則從單位層面和業務層面分別對 A 學院內部控制體系中存在的缺陷提出相應的優化方案。

 

第一節 單位層面內部控制優化

 

一、 建立風險評估機制

由于 A 學院沒有制定風險評估制度也沒有開展風險評估工作，造成各項經濟業務中存在的風險沒有被識別并控制。所以審計處應盡快制定風險評估制度，并定期組織各部門及二級學院開展風險評估工作。風險評估過程中運用合適的評估方法及模型對經濟業務中存在的風險進行評估，并對識別出的風險進行分析和排序，并形成風險清單。對于主要經濟業務的風險評估至少應每年進行一次，當外部環境以及經濟活動或是監管要求發生變化時應及時對經濟業務風險進行評估。在風險評估工作開始前，學校應成立風險管理委員會，由校長擔任風險管理委員會主任統一領導風險評估工作，紀委書記、總會計師及分管校領導擔任副主任，委托審計處定期開展風險評估工作。風險評估開展過程中，首先由風險管理委員會確定風險偏好以及風險承受能力并制定風險評估標準。風險評估將結合風險發生的可能性及該風險發生后的影響程度兩個維度進行綜合評估，從而確定該風險的重要性水平。與 A 學院審計處工作人員進行訪談并借鑒陜西省各會計事務所對各學校主要經濟業務進行風險評估時所用方法，建議 A 學院將風險發生的可能性分為 5 個等級并分別賦予 1 分至 5 分，風險發生可能性依次增加，1 分表示該風險事件一般不會發生，5 分表示該風險事件經常會發生。對于有歷史數據的風險可以根據歷史數據，以風險發生的次數占總業務量的比重估測該風險發生的可能性，而對于沒有歷史數據的風險則需要通過訪談、集體討論等定性的方式評估其發生的可能性。

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結論

 

從單位層面對 A 學院內部控制進行評價和分析，根據分析結果對單位層面內部控制存在缺陷提出優化方案。A 學院單位層面內部控制研究結論如下。首先，對于風險評估機制的缺少，A 學院應盡快建立風險評估機制以彌補內部控制體系中缺失的風險評估及風險應對環節。按照《內控規范》中的相關要求制定風險評估制度，成立風險管理委員會統一領導學校風險管理工作，明確風險分類標準以及風險可承受能力，確定規范的風險評估與風險應對流程，并要求審計處定期開展風險評估工作。風險評估工作的順利開展是業務流程再造的基礎，通過梳理各經濟業務流程確定流程中存在的重要風險點，并通過流程再造等方式規避或控制相關風險點，制作業務流程圖進而提升工作效率和效果。其次，A 學院應制定領導干部經濟責任監督機制以完善學校監督機制中對領導干部經濟責任監督方面的缺失。審計處應制定專門的領導干部經濟責任的審計辦法并定期對領導干部經濟責任進行審計，考察其經濟責任目標完成情況、各項內部控制制度制定情況、經濟管理職責履行情況以及遵守各項財經法規情況。通過對領導干部經濟責任進行審計一方面對領導干部權利進行監督，防止貪污、不作為等現象發生；另一方面完善內部控制監督機制中缺失的部分。再次，A 學院應盡快完善各項經業務管理制度，包括預算管理制度、收入管理制度、政府采購管理制度、建設項目管理制度以及合同管理制度。預算管理制度中明確規定預算編制、預算調整、決算等工作流程；收入管理制度中補充收入票據管理的相關規定；政府采購管理制度中規范采購計劃與審批、采購執行與審核、采購方式確認與變更以及采購驗收等流程；建設項目管理制度中應明確規定立項審批、設計審批、招投標管理、竣工驗收、檔案管理等業務流程；合同管理制度中應規范合同擬定、審核、訂立、履行、歸檔等工作流程。還有，A 學院應盡快建立預算管理、政府采購、建設項目以及合同管理信息管理系統，通過信息系統在各經濟業務之間構建相互聯系、相互制約的工作機制。信息管理系統對內部控制體系至關重要，通過完善各經濟業務信息管理系統一方面提高工作效率，另一方面可以清楚地查看各個業務流程是否存在問題，并有效地控制相關風險。

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參考文獻（略）