在住宅小區結建人防工程快速發展的現階段，開發商作為住宅小區結建人防工程的投資人，是法律規定上的使用者、管理者和收益者，但是在實際操作中，管理者一般是住宅小區的物業服務企業，實際使用人則變成了業主，這中間的各種利益關聯和權屬爭議紛爭不斷。歸納來看，住宅小區結建人防工程當前主要存在兩個問題，一是在立法上，我國現行法律沒有確定人防工程的所有權歸屬，也沒有就其平時使用權作詳細規定，業主與開發商之間就所有權歸屬問題糾紛頻發；二是在平時使用過程中，住宅小區開發商、物業服務企業、人防工程行政管理部門，在人防工程的使用、管理、維護上權責不清、濫用權利、管理混亂，人防工程維護管理無法有效落實，戰時應急防護的前提效能得不到有效保障，平時使用效能得不到充分發揮。  

 

一、住宅小區結建人防工程平時使用立法現狀

 

（一）所有權歸屬問題沒有涉及

依照《物權法》的規定，須由法律規定物權種類及其內容。這里的法律應該理解為民商事法律。這即是“物權法定”原則在《物權法》中的具體體現。不包括其他法律，更不能包括行政法規、部門規章、地方政府規范性文件等。1997年 1 月 1 日起施行的《人民防空法》沒有規定國家、企事業單位、社會團體和個人投資的各類人防工程的所有權歸屬。之后，2007 年 10 月 1 日起施行的《物權法》對此采用了回避的方式，仍舊沒有明確其權屬問題。這就導致現行法律中，關于人防工程所有權歸屬的規定處于真空狀態，各地按照自己的理解，在地方規范性文件中就其所有權歸屬問題代《物權法》做了規定，且觀點存在分歧，在司法實踐中，各地的審判結果大相徑庭。 

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（二）法律對平時使用權規定模糊

人防工程平時由投資者使用管理，收益歸其所有。這是平時使用權的法律上的唯一來源，其他任何法律都沒對此有明確規定。從人防法的這個規定條款可以得出的結論是，法律允許投資人在非戰時和應急時發揮人防工程的經濟效益，旨在鼓勵社會資本參與人防工程建設。這里的人防工程平時使用權，不同于物權法中使用權的概念，它基本上包括了占有權、收益權、使用權、處分權等權能的全部或部分權能。但是，人防法未就如何行使平時使用權做詳細規定，比如住宅小區的結建人防工程處分的條件、期限，收益分配、用途等，都沒有涉及，讓人們在處理相關事項時缺乏統一依據和標準。 

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第二章 住宅小區結建人防工程所有權歸屬分析 

 

自《物權法》施行以來，尤其是隨著各地與住宅小區結建人防工程相關的矛盾糾紛頻繁發生，關于要求法律清晰界定人防工程權利歸屬的聲音越來越強烈。在這些呼聲中，主張其所有權屬于國家所有、屬于開發商所有、屬于小區業主共有三種觀點的理由，頻繁見諸報端。按照物權法原理，所有權的取得方式有兩種，即原始取得和繼受取得。下面，筆者從法律原理、有效利用等方面，綜合分析住宅小區結建人防工程所有權的歸屬問題。  

 

一、是否應該歸國家所有 

現行法律中，與人防工程所有權歸屬相關的法律有物權法、人防法和國防法，但在這三部法律中均沒有明確規定人防工程的權利歸屬問題。《物權法》第四十六條至第五十二條中規定了國家所有的對象，歸納起來有七類客體，其中有一類是國防資產。住宅小區結建人防工程是否屬于國防資產，支持者和反對者頗有爭議。該問題將在下文詳述。 由于現行法律沒有就人防工程歸屬問題明確規定，有些部門規章、地方性法規和行政規范性文件對人防工程的所有權卻做出了非常明晰的規定。例如 1985年 6 月 11 日起施行的《關于平時使用人民防空工程收費的暫行規定》界定人防工程是國家的財產。2008 年 9 月 1 日起施行的《蘇州市人民防空工程管理辦法》認為只要是結建人防工程不分投資者是誰都應該歸屬國家所有，并且還應該辦理登記相關的產權證書。2004 年 7 月 1 日起施行的《湖南省人民防空工程產權管理辦法》直接規定誰是開發投資人，人防工程就屬于誰。2010 年 7 月 30 日起修訂施行的《重慶市人民防空條例》的規定精神與《湖南省人民防空工程產權管理辦法》一樣，投資開發建設者就是該人防工程的所有權人。根據《立法法》規定，民事、商事等基本制度屬于我國的基本經濟制度，這些制度必須由全國人大及其常委會通過制定法律來規定。所以，像人防工程所有權歸屬問題這類隸屬于基本民商事制度管轄的事項，除了憲法和法律可以創設外，其他一切規范性文件都不能涉及，上述行政規章、地方文件等關于所有權歸屬的規定顯然有違反《立法法》之嫌。 

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二、是否應該歸開發商所有

根據物權法一般原理，所有權取得的方式包括兩種，一種是原始取得，是指最初取得財產的所有權不依賴于原所有人的意志而取得財產的所有權。另一種是繼受取得，是指通過某種法律行為從原所有人那里取得對某項財產的所有權。從國家鼓勵和允許社會資本參與人防工程建設開始，住宅小區結建人防工程的投資人就是開發商，開發商將自己擁有的資本投入房產開發，把資本變成住宅小區結建人防工程這一不動產，開發商基于新建而取得了其所有權。筆者贊同上述支持開發商基于新建而取得住宅小區結建人防工程所有權的理由。人防工程的投資主體變成多元主體后，邏輯上自然可以推導出其所有權主體呈多元化，這符合物權法一般原理。從1998 年 3 月 19 日起施行的《人民防空國有資產管理規定》相關規定可以看出，由國家投資的人防資產是國有資產，即為國防資產。由此可以推論出國家投資建設的人防工程是國有人防資產的組成部分，是國防資產，歸國家所有。相反，那些由社會資本投資建設的人防工程，其所有權應該由開發建設的投資人所有，不應該認為歸國家所有。屬于社會資本投資建設的住宅小區結建人防工程，其成本主要是建設費用（建筑材料和工人工資），以及一些其他的開發費用，土地出讓金和相關稅費大都已由國家減免了，開發商投入資本開發建設項目里包括了小區結建人防工程，其就是所有權人，這屬于原始取得中的新建行為。  

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第三章  住宅小區結建人防工程平時使用權分析 ........ 17 

一、平時使用權的法律來源....... 17 

二、平時使用權性質和內容....... 18 

（一）平時使用權性質........ 18 

（二）平時使用權內容........ 19 

三、平時使用權的限制....... 20 

第四章  完善住宅小區結建人防工程平時使用管理和立法建議 ........ 22 

一、現行法律框架下完善住宅小區結建人防工程平時使用管理的建議....... 22 

（一）完善人防行政管理體系.... 22 

（二）加強對實際管理人的業務指導........ 23 

（三）支持開發商讓渡權利與業主.... 24 

二、完善立法措施....... 25 

 

第四章 完善住宅小區結建人防工程平時使用管理和立法建議 

 

一、現行法律框架下完善住宅小區結建人防工程平時使用管理的建議

因關于人防工程所有權的爭議不斷，對于完善相關立法是眾望所歸，完善住宅小區結建人防工程所有權和使用權的立法勢在必行。不過法律從制定到實施還是需要一段時間和過程的。現階段人防工程日常使用中暴露的管理維護問題不少，在立法尚未完善的階段，我們仍舊需要積極主動去探尋完善住宅小區結建人防工程的平時使用和管理措施，盡可能發揮它的最大功效。在現行法律框架下如何完善對住宅小區結建人防工程平時使用的管理，筆者有以下思考。 按照《人民防空法》第三條、第六條規定，《人民防空工程平時開發利用管理辦法》第四條規定，我國人防行政管理權明確到縣市一級，鄉鎮和街道辦事處只是協助做好相關工作，并沒有明確的行政管理和專業的指導職權。換句話來說，鄉鎮和街道辦事處主要起輔助作用。但是在結建人防工程快速發展的今天，不少經濟發達地區的縣市，僅結建人防工程面積就多達數百萬平方米，縣市的人防行政管理部門顯然有些力不從心。以江蘇省昆山市為例，截至 2015 年 5 月份，已建成并投入使用的結建人防工程面積超過 200 萬平方米，昆山市民防局人防工程管理站工作人員卻不滿 10 人，要想全面做好轄區內的人防工程管理維護工作，面臨的壓力很大。 

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結  語

 

住宅小區結建人防工程的平時使用關系著千家萬戶的日常生活和切身利益，在充分保障其戰時應急防護的前提效能的基礎上，重點是發揮它平時使用的功能。從法律上明確住宅小區結建人防工程的所有權歸屬，是解決目前問題的前提條件和關鍵所在。在立法尚未完善的情況下，著重從健全人防行政管理體系、加強對實際管理人的業務指導、促進開發商讓渡權利等方面，積極發揮住宅小區結建人防工程平時使用的效能，為健全和完善與之相關的法律制度奠定實踐基礎，使法律修訂調整時，就人防工程所有權歸屬、所有權權能內容、權屬登記制度和專項維修資金制度等方面做出有效的完善措施。 

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參考文獻(略)